2024年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）。这次会议指出，要理顺管理体制，加强党对基层应急管理工作的领导，发挥应急管理部门综合优势以及相关部门和有关方面专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条，健全大安全大应急框架。2024年9月21日，中办、国办正式印发《意见》，对夯实应急管理基层基础作出国家顶层设计，提出“完善县（市、区、旗）、乡镇（街道）大安全大应急框架下应急指挥机制，统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作”。何为“大安全大应急框架”？为何要在基层构建大安全大应急框架？如何在大安全大应急框架下构建基层应急指挥机制？这是值得深入思考的三个基本问题。
>>衔接好“防”和“救”的责任链条，健全大安全大应急框架
在美国、加拿大、澳大利亚等西方国家的应急管理中，“框架”（framework）是一个常见的术语。党的二十大报告提出，构建大安全大应急框架。这是“框架”一词首次出现在事关中国应急管理顶层设计的重要制度文件之中。所谓的“框架”，应该是一个安全应急体系的总体架构，具有三个特征：一是具有包容性，同时体现维护国家安全和有效开展应急管理行动的要求；二是具有伸缩性，可以根据安全应急工作的需要，将不同的部门、力量整合进来；三是具有贯通性，即贯穿应急管理的一般性、总体性规律。
古人说，无危为安，无损为全。从西方理念上看，“安全”既包括物理安全（safety），也包括社会安全（security）。如果说前者是硬安全，则后者为软安全。所谓的“大安全”，有两层含义。一是从物理安全与社会安全的关系看，公共安全包括公共物理安全（public safety），如生产安全，也包括公共社会安全（public security），如恐怖犯罪的预防与打击。但是，二者之间的关系不是一成不变的，甚至是相互耦合、交织的。例如，重大生产安全事故若防范应对不力，风险就有可能从物理安全范畴中溢出，导致群体性事件，形成社会风险，变成公共社会安全。二是从公共安全与国家安全的关系看，公共安全风险属于社会安全风险，对特定或不特定的社会公众的生命、健康和财产安全构成威胁。孤立地看，个体安全属于社会安全的范畴。但是，如果个体安全具有某种普遍性、导致社会公众无差别的担忧和恐慌、需要动用公共资源和权力加以解决，就演化为一个公共安全问题。国家安全是一个政治概念，主要指国家的政治安全，即制度安全、政权安全和意识形态安全。突发事件发生后，一旦具有政治指向性、危及政治安全，公共安全问题就会演变为国家安全问题。在大安全视角下，公共安全与国家安全被一体化关照。
在公共安全方面，我国应急管理所应对的突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。2018年机构改革后，应急管理部门主要应对灾害、事故两大类突发事件，而公共卫生事件和社会安全事件的应对主体分别为卫健部门和公安部门。所以，应急管理部门的职能并非真正的“大应急”。从本质上看，“大应急”的主要特点是综合性，即表现为“三全治理”：全主体，多元化协同治理；全过程，全链条整体治理；全风险，多灾种统筹治理。
“应急管理”应该是“对紧急事务的管理”。“应急”的概念长期被人们误读，以为仅仅包括突发事件发生后的处置行动。现代意义上的“应急”即应急管理，包括事前、事中、事后的全流程。它与“公共安全管理”的概念基本是等量齐观的。如果非要找出二者之间的区别，“应急管理”通常是侧重强调一般性、普遍性的应对突发事件的规律，而“公共安全管理”无处不在，人们只能针对突出性的问题进行管理。
公共安全领域的四大类突发事件如果应对不力，都有可能危及政治安全，引发国家安全危机。因此，“大安全大应急”不仅将“大安全”与“大应急”并列，而且中间没有任何标点符号，其核心要义是：构建全主体、全过程、全风险的体系结构，防止公共安全问题升级为国家安全问题。
基层强则国家强，基层安则天下安。在基层，构建大安全大应急框架，就是要全面贯彻落实总体国家安全观，提升社会治理能力和公共安全治理能力，推进高水平平安中国建设，实现国家安全体系和能力现代化。
基层的常态治理能力和非常态应急能力，事关公共安全和国家安全。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视统筹发展和安全，创造性地提出总体国家安全观，着力防范化解重大风险，致力于健全公共安全体系。公共安全与应急管理是同一硬币的两面。2015年5月29日，第十八届中央政治局举行第二十三次集体学习。2019年11月29日，第十九届中央政治局第十九次集体学习。2020年12月11日，第十九届中央政治局第二十六次集体学习。2025年2月28日，第二十届中央政治局第十九次集体学习。上述四次中央政治局集体学习分别就公共安全、应急管理、国家安全、平安中国建设展开。
公共安全与应急管理一头连着社会治理，一头连着国家安全，是社会治理与国家安全之间的桥接，事关高水平平安中国建设。社会治理水平高，各种与生产、生活相伴的风险、矛盾、纠纷就会得到及时、有效的防范和化解，便不会演化为威胁公共安全的突发事件。应急管理水平高，公共安全事件就不会从公共风险演化为政治风险，进而危及国家安全。例如，个人极端暴力事件属于公共安全事件。其风险防范需要从源头上前溯至社会治理之中。同时，我们还要防止境外敌对势力趁机炒作造势，危及国家安全。党的二十大报告将公共安全与社会治理统筹放在推进国家安全体系和能力现代化的视角下考量，体现了这一逻辑。四次中央政治局集体学习也体现了这一逻辑，即：健全公共安全体系、加强应急管理能力、有效维护国家安全、推进高水平平安中国建设，基层是基础，也是最大公约数。
基层与百姓离得最近、贴得最紧，突发事件应对效率的高低与公众的生命、健康、财产安全密切相关，决定着民心向背。在主持第十九届中央政治局第二十六次集体学习时，习近平总书记强调，坚持以人民安全为宗旨，国家安全一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，切实维护广大人民群众安全权益，始终把人民作为国家安全的基础性力量，汇聚起维护国家安全的强大力量。
平安是温饱问题解决后最基本的民生。基层社会治理和应急管理能力强，国家更加安全、社会更加有序、治理更加有效、人民更加满意的目标才能实现。在主持第二十届中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记强调，平安中国建设为了人民，也依靠人民。要不断增进民生福祉，扎实推进共同富裕，切实维护人民群众合法权益，维护社会公平正义。要完善社会治理体系、健全社会工作体制机制，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
基层是党的执政之基、力量之源。党的领导是中国特色社会主义制度的根本和最大优势，也是构建基层大安全大应急框架的基本遵循。基层治理包括常态治理与非常态治理、应急管理，涉及防灾减灾、安全生产、食品安全、网络安全、综治维稳等多个方面。常态治理与应急管理是一体之两面。健全大安全大应急框架下的应急指挥机制，有助于实现公共安全治理重心的下移，有利于推动基层常态治理水平提升，进而推动高水平平安中国建设，让全面贯彻总体国家安全观的要求落到实处。2018年4月17日，十九届中央国家安全委员会第一次会议上审议通过了《党委（党组）国家安全责任制规定》，“促一方发展，保一方平安”是各级党委（党组）的重要责任。构建基层大安全大应急框架、健全基层应急指挥机制，需要在党的领导下，将社会治理、公共安全和应急管理、大平安建设与国家安全等工作统筹起来。
>>引领、组织群众参与风险治理和应急处突
因此，《意见》强调，全面加强党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，通过党建引领将各方面的资源和力量整合起来，破解组织动员的难题。同时，通过强调“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”，夯实责任织牢基层应急管理网络。此外，还要发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，平时组团服务，应急时就地入列，引领、组织群众参与风险治理和应急处突。
总之，在基层构建大安全大应急框架，将各方面、各领域、各层级的安全工作综合统筹起来，甚至融入日常的社会治理十分必要。因为基层治理安全应急相关的领域边界并非泾渭分明，需要统筹发展和安全两件大事、两个“硬道理”，兼顾公共安全和国家安全“两个安全”。
党的二十大提出：“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型” 。党的二十届三中全会又进一步提出：“完善大安全大应急框架下应急指挥机制”。《意见》强调，完善县（市、区、旗）、乡镇（街道）大安全大应急框架下应急指挥机制，统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作。明确党政领导班子成员和相关单位职责，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对。
“指挥”最早源于原始人的狩猎活动。为了合力战胜猛兽，首领就必须组织众人、形成编组、进行分工并在行动中进行指挥、即发令调度。后来，指挥被用于军事组织，表现为“指挥员及其指挥机关对所属部队作战行动的组织领导活动”。现代社会，人们将指挥应用到应急管理行动中。简言之，应急指挥，就是指应对突发事件过程中上级对下级所采取的组织领导活动。应急机制是人们在应急管理活动中形成的相对固定的工作方式、方法。笔者认为，健全基层大安全大应急框架下的应急指挥机制需要从以下五个方面着力。
加强县乡应急指挥部体系建设。2023年8月17日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上强调，要进一步建强各级应急指挥部体系，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对。在县级层面，要建立党政共同领导的应急指挥机构，完善指挥决策流程。应急指挥部注意发挥消防、公安、卫健、交通、通信、宣传等基干部门的作用，推动应急和消防共建共用指挥平台，实现双方远程或现场联合值守。一些地方，应急指挥平台建设条件落后，只有几台电脑、一个大屏幕。而当地消防大队在公安体制下信息化工作开展早、软硬件基础较好，可以在进一步改造后，成为县委、县政府指挥决策的场所。同时，乡镇也要按照上下对应的原则，完善由党政一把手牵头的应急管理指挥体系，完善应急力量编组计划。面对突发事件，基层党政领导要靠前指挥，调度各部门资源，第一时间开展先期处置，防止事态扩大。同时，按照“边处置、边报告”的原则，及时请求上级调集外部力量增援。必要时，乡镇建立现场指挥部，以便于协助县级党委和政府派出人员开展在前方开展应急指挥。
加强应急值守和信息报告制度。基层要落实领导带班和值班值守制度。乡镇（街道）安排至少1名在编干部在岗值班，严禁临时聘用人员顶岗。特别是，在重要时间节点，要增强应急值班的力量。当突发事件发生时，值班人员要有能力当好参谋助手，协助领导组织先期处置并及时、准确上报灾情。基层要加强应急值守方面的专业培训，同时改善值班值守的环境和条件，不断强化做好相关工作的生活保障和通信保障。在信息报告方面，基层要建立严格的制度，“明确信息报告的主体、范围、内容、时限、流程和工作纪律，落实企业、学校、医院、村（社区）等基层单位及时报告信息的主体责任，加强多渠道多部门信息报告，强化信息互通共享，不得迟报、谎报、瞒报、漏报”。此外，还要形成连续报告制度，做好初报、续报和终报的衔接工作。
加强科学研判和预警响应措施。接收到突发事件重要信息后，乡镇应急指挥机构要及时组织研判，密切关注事态的动态演进。必要时，发挥专家和技术人员的辅助决策作用。在此基础上，对可能受到进一步影响的区域及公众发出预警，并督促其采取应急疏散等正确的避险行动。同时，发挥村（社区）两委的作用，动员群众、组织群众开展预警响应，确保不落一户一人。
加强先期处置的组织指挥。突发事件发生后，乡镇应急指挥部迅速调集本地各方力量和资源，及时开展先期处置，以平息事态、减轻损失，防止事件放大升级。但是，先期处置要尽力而为、量力而行。如果基层不具备专业处置的技能和装具，在可能引发次生、衍生灾害的情况下，要“先避险、再抢险”，千万不要“霸王硬上弓”，给救援队伍造成二次伤害。此外，必要时乡镇（街道）还要搭建现场指挥部，为后续外来增援力量的一线处置创造条件。现场指挥部的选择要靠近灾害现场以便于靠前指挥。同时，也要确保指挥人员自身安全，并便于指挥部根据现场周边安全条件变化随时后撤或调整。现场指挥部要地势开阔、利于各种力量集结，最好交通方便、补给便利。当上级调集增援力量到现场后，基层移交应急指挥部和指挥权。但是，无论哪一级别指挥，所有进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥机构统一调度，其中各类应急力量要按规定的指挥关系和指挥权限实施行动，确保相互衔接、配合顺畅。现场指挥要发挥队伍专业指挥的优势，处理好决策指挥与专业指挥的关系。在救援行动中，消防作为主力军、国家队，可以采取“一支力量管救援”的模式，对多种力量进行统筹。而应急管理部门则可以代表党委政府，为应急救援协调资源、提供保障。
加强应急服务保障措施。当上级派出外部力量增援后，基层应急指挥机构要利用人熟、地熟、情况熟的优势，在主要路口进行引导，当好道路引导员。增援力量到达现场后，基层要当好情况说明员。增援力量开展救援后，做好秩序维护员和后勤保障员，为应急处置措施的实施创造良好的条件。同时，事发地基层党委和政府要安抚好伤亡人员和相关社会公众的情绪，为其提供基本的生活服务。同时，要做好宣传报道和舆情引导工作，避免灾害事故风险演化为社会安全风险，甚至是政治风险。
