2019年11月29日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。纵观美国、日本、俄罗斯、澳大利亚、英国等国家的应急管理，均积累了丰富的基层治理经验。笔者认为，应当本着守正创新的原则，根据中国的具体国情，有比较、有鉴别地进行学习和借鉴，以进一步提升我国基层应急管理能力。
>>坚持党建引领，动员、整合各方面力量
基层应急管理的“肉”生长于基层治理的“骨骼”之上。从文化基因上说，中外基层治理模式具有较大差异。中国古代主要通过户籍制度对郡县以下乡村进行管理、控制，辅之以乡绅名流和宗族势力进行调整，这与传统的“大一统”文化自洽。而自古希腊时期，西方就以村社为基本单元，强调自治。启蒙思想家卢梭提出人民主权学说，强调公民权利和西方民主精神。这不仅为基层自治“延寿”，还为资本主义发展奠定了理论基础。在工业革命时期，善于以他山之石攻玉的日本，通过明治维新，成为亚洲唯一成功实现现代化的国家。二战后，受和平宪法的影响，日本的基层治理打上了英美自治的烙印。
新中国成立后，我国在计划经济年代形成以“单位制为主、街居制为辅”的基层管理格局。1958年后，我国在城市和乡村普遍成立作为政权组织、经济组织、社会组织“三位一体”的人民公社。党的十一届三中全会后，街道和居委会的机构设置和相关职能得以恢复。在改革开放前，社会流动性小，政府能够对基层进行严格控制。这与当时我国生产力发展水平低下、需要动员和统筹稀缺资源状况密不可分，有其存在的合理性。
改革开放后，经济所有制结构发生深刻的变化，我国逐渐建立起社会主义市场经济体制。与此同时，社会成员越来越多地从“单位人”向“社会人”的身份转变，不再因户籍、单位介绍信、粮票等而被束缚在出生地或常住地。单位制解构，街居制面对外来农民工和流动人口，也面临新的挑战。穷则思变，社区制开始粉墨登场。1986年和1991年，民政部先后推出了“社区服务”和“社区建设”的概念。从本质上看，与单位制、街居制相比较而言，社区制更加强调以人为本和社会参与，是基层管理向治理转变的“风向标”。
今天，立足中国国情，我们讲“基层应急管理”实际上是在谈“基层应急治理”。但是，治理是包容的，不仅体现在主体是多元的，而且表现在工具的多样性。我国的基层治理绝不是像国外那样，仅谈基层自治。在中国，基层包括街乡政府、功能区，其应对突发事件更强调行政管理手段。同时，基层还包括城乡社区，其应对突发事件更突出居民的自我教育、自我管理、自我服务。此外，新时代基层治理和应急管理还特别强调党建引领，以动员、整合各方面的力量。这是提升中国基层应急管理能力所独有的政治优势。
中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。习近平总书记指出：“中国共产党所具有的无比坚强的领导力，是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨。”党的领导是我们战胜前进路上一切风险挑战的根本保证，是无比关键的“定海神针”。
坚持党对基层应急管理工作的领导，是推进基层应急管理体系现代化的根本保证。党的领导确保基层应急管理工作始终沿着正确的方向前进，为基层应急管理体系的现代化建设提供政治引领和组织保障。党能够统筹协调各方力量，整合资源，形成工作合力，推动基层应急管理体系的创新和完善。
通过加强基层党组织建设，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，能够有效提高基层应急管理的组织化、专业化水平。基层党组织是基层应急管理的主心骨。基层党组织的突发事件应对能力直接关系着能否最大限度地减少突发事件带来的损失，直接关系着能否最大限度地维护好人民群众的生命财产安全。推进基层应急管理工作，必须利用好基层党组织这个基层领导核心，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，让党旗在应急管理一线高高飘扬。
党员是党的细胞，是党的路线、方针、政策的坚定执行者，是党组织联系群众的纽带。突发事件发生后，基层党员冲锋在前，勇于担当，不畏艰险，带头参与救援工作，确保人民群众的生命财产安全。
在中国，党的领导的政治优势和社会主义集中力量办大事的制度优势，是我们面对基层风险高度多元化、弥散化的“神器”，这是“道”的优势；而国外的有益经验和做法，则是“术”的优势，这一点是需要明确的。
面对突发事件的挑战，任何一个国家的应急管理制度很难说止于至善，需要通过持续改革而日臻完善。通过研究，笔者认为，可以从以下3个方面借鉴国外基层应急的经验。
我国基层应急管理面临的一个问题是：运动式的公共安全教育浮于表面，效果难以持久。公众对政府、军队的救灾和救援过度依赖，自身的安全意识和应急准备不足。
在国外，公共安全受到特别重视，被纳入学校教育之中。在社会上，公共安全教育努力塑造公共安全文化，注重增强社会公众自救、互救的意识，强调公众自救、互救与政府公救相结合。
日本是一个灾害频发的国家。1923年9月1日，日本发生关东大地震，伤亡惨重。此后，日本将每年的9月1日确定为“防灾日”。当天，日本要举行大规模的防灾演练，首相亲自参加。日本各地建有多处公共安全教育基地——“防灾馆”，向社会公众普及公共安全常识。1995年阪神大地震后，日本保留了部分震灾遗址，社会团体出资捐助修建了专门的纪念馆，大众在馆内可以收看大地震的录像。
为了有效应对各类突发事件，日本广泛地开展应急社会动员，形成了“自救”“互救”与“公救”三结合的模式：小灾靠自救，中灾靠互救，大灾靠公救。在灾害来临时，首先是公民自救，其次是社区与邻里的互救，最后是在自救与互救的过程中等待政府的公救。日本在应急社会动员中特别强调社会公众参与的自主性。东京都要求都民和单位增强“自己的生命自己保护”“自己的城市和市区自己保护”的意识。
为了提高全民的应急救护知识和技能，日本政府派出消防管理专家及消防队员向社会公众宣传、普及救护知识，提高社会公众的自我救护、相互救护的技能。其具体做法是向社会各部门、包括企业推出“应急治疗指导员制度”，培训出具备一定救护专业知识和救护技能的应急治疗指导员，再通过他们为本单位员工传授应急救护知识和技能。同时，推广应急救护技能的鉴定工作，对具有应急救护能力的市民进行认定，增强社会公众的自救与互救意识。
日本注重推动公共安全教育进课堂，中小学生每年都要完成一定课时的公共安全教育课程。阪神大地震后，日本的文部科学省更加重视学校的公共安全教育，组织编写防灾教材，并向各个学校发放。2000年，日本编写了一套面向小学低年级的教材《思考我们的生命和安全》。不仅如此，日本还注重提高家庭与个人的应急准备水平，特别强调公民个人和家庭在应急准备与响应中的责任。东京都要求公民平时注意防火，准备好灭火器及防灾用品，包括水、食品、药物、袖珍收音机等，预先确定地震等灾害发生时家庭成员之间的内部分工、避难方式及联络方法。此外，公民有义务参加各种类型的防灾应急演习，并融入到社区合作机制当中。
在澳大利亚，政府非常重视公民的防灾、救灾、自救培训教育，通过利用各种宣传渠道，建立防灾教育基地、应急救援学校等，开展公共安全教育，确保公民具备在遇到危险时保护生命和财产所必需的常识和能力。
在英国，为了让每个市民都了解发生火灾时的自救常识，伦敦消防和应急策划局进行大规模家访，并对这些家庭的防灾能力进行了评估。此外，英国政府还为60岁以上的公民建立了专门的火灾求助热线，对青少年进行防火教育，解答他们有关火灾的疑问。
在美国，联邦紧急事务管理署（FEMA）向公民发放长达400多页的应急手册《你准备好了吗？》，内容非常具体，帮助公民了解风险和危险的信号，购买保险，制订实用的应急计划，配备应急包，为他人提供帮助；灾中实施应急计划，帮助别人，按照应急官员的指示、建议行事；灾后修理受损财产，预防未来的损失。
在俄罗斯，为了增强中小学生的安全意识，莫斯科市的部分学校相继开设了“生命安全基础”课程，并试图向全国推广。其目的在于形成学生对自身周围的安全问题的自觉和负责的态度，培养学生认识和评价生活环境中危险和有害因素的基本素养，传授其自救和互救的方法。课程内容根据不同年级学生的特点设置。
美国特别注重发挥国际红十字会、红新月会等慈善性非政府组织的作用。特别是借助红十字会覆盖全国的组织网络体系，防范和应对各种灾害与灾难。救世军是基督教的教会组织，成立于1865年，不仅分布范围广，还实行准军事制度，体系严密，内部拥有军旗、军服和军阶。这使得救世军在应急管理中指挥有力、令行禁止、反应迅速、效率很高。
在澳大利亚，当灾害发生时，每一个州或领地的应急服务中心、红十字会、森林防火队、圣约翰急救队、冲浪救生俱乐部、营救服务站等志愿者组织都积极抗灾。在澳大利亚，参加应急管理的志愿者必须接受培训，且达到职业标准，必须能熟练操作各种复杂的抗灾设备。志愿者需要进行一系列培训，包括水上划船安全急救、灾害财产保护等。
在德国，志愿消防队是消防救援力量体系的重要组成部分。德国的职业消防队员有2.7万余名，而志愿消防队员则达130万名。志愿消防队员已经成为应急救援的主要力量，承担了70%以上的应急救援任务。
国外应急志愿者开展经常性的培训。报名参加志愿者组织后，首先要接受与工作相关的培训，比如红十字会志愿者要接受急救护理专业知识的培训，消防志愿者则要接受消防专业培训。
德国联邦政府在志愿者培训方面有一整套健全的培训基础设施和由浅入深、专业配套、课目齐全的培训课程及教官队伍。培训的种类主要有基础培训、指挥培训和技术含量较高的业务培训。基础培训为120小时，最长不超过6个月。专业技术培训1周左右。
国外有很多志愿者本来就是从事某些专业工作的人员，比如，医护人员、心理干预人员等。他们平时的工作内容与应急救援工作高度相关。在日本，志愿者虽然是业余工作，但是却有专业资质。他们在参加志愿工作前都要接受专业的培训和严格的考核。德国联邦政府应急技术救援部门（THW）的救援队伍队员都是经过专业培训的志愿者。成熟的志愿者组织内部结构完备，可以为志愿者行动提供完善的保障，包括信息、技术、设备、后勤、资金等方面，可以保证志愿者行动的顺利开展。
在风险社会，风险具有高度的不确定性。提升韧性是应对不确定性的不二法门。在国外，社区韧性建设开展得如火如荼。社区事前要进行风险评估，事中具有一定的独立应对突发事件的能力或配合公共部门应对突发事件的能力，事后要有较强的灾后恢复能力。对社区志愿者开展一定的培训，并采取保护措施，使他们量力而行，对具有应急专业技能的志愿者要进行调查、登记。社区内人与人的信任和关怀是守望相助的前提条件。
美国在基层应急管理中注重强化社区的韧性，主要表现在以下方面。
一是建设“灾害韧性区”（disaster-resilient community）。其目标是：使灾害所造成的伤亡降至最低。公共部门进入灾区时，能顺利协助社区救援而不受阻碍。在无公共部门协助下，社会能够独立进行灾害应对。灾后社区能够依照灾前形式复建或是依照灾前所共同规划模式进行重建。灾后社区经济能力能够迅速恢复。灾后社区复建或重建，能够在未来数年负起灾害应急管理责任。
二是开展社区灾害评估。其主要任务是确认社区内可能致灾的地点，研究灾害防范的范围，制作相关社区地图，并针对社区致灾地点充分利用现有公共资源渠道，查找和防范易致灾的隐患。
三是推行社区“可持续减灾计划”。其主要内容是了解社区所在位置的潜在自然灾害。检查居民房屋建筑的安全性、检查社区内的避难场所。在社区内设置灾害预警、示警以及通讯中断后的紧急报告系统。在社区内准备紧急救助设备并进行日常的演练等。
四是建立社区安全制度。邻里守望制度使社区的每个居民都在注意自身安全的同时，关注社区内其他成员的安全，强调对他人的人文关怀，有效地维护社区的安全和秩序，同时也对整个社会的安全起了积极的推动作用。街区守护者项目训练社区居民，使他们掌握基本的技巧。志愿参加街区守护者队伍的社区居民，可以通过培训，提高其观察能力。当发现犯罪行为或者其他的危机情形的时候，这些志愿者有责任向警察局及时进行报告。辅助警察由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。辅助警察由警察局录用、训练、装备，并在他们所属的社区中着装巡逻，作用主要是协助警察进行着装巡逻，并将观察的紧急情况及时报告给警察局。
>>美国在基层应急管理中注重强化社区的韧性
总之，我国进一步提升基层应急能力，首先要“接长长板”，即坚持守正创新的原则，以党建引领为根本，不断将制度优势转化为基层治理效能、以制度的确定性应对风险的不确定性。其次，要“补齐短板”，即借鉴国外应急管理的有益做法：一是实现公共安全教育的常态化，使公众摆脱“灾害巨婴症”，增强公众的自我防护意识，提高公众的灾害准备能力；二是实现基层应急共治格局，特别是政府要进一步推动社会力量下沉，并与基层行政组织、经济组织的资源有效衔接，形成治理格局；三是将韧性建设的焦点锁定在社区，以提高基层社会单元抵御不确定性风险的能力。
