作为国家处置特别重大突发事件工作的总体性制度安排，近日，新《国家突发事件总体应急预案》（以下简称“新总案”）正式公布。“新总案”对于指导全国、包括各地基层突发事件应对工作具有重大的意义。这份以中共中央、国务院名义印发的重量级文件，对未来基层的预案管理工作具有固本培元、凝魂聚魄的重要指导意义。
根据2024年9月21日中办、国办发布的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》），所谓的“基层”包括乡镇（街道）（含开发区、工业园区等各类功能区）和村（社区）。其中，乡镇（街道）是行政体系的末梢，村（社区）是基层社会组织。功能区管理职能相对完善，设立管委会，是基层的重要组成部分。具体来说，基层预案包括乡镇（街道）预案、功能区预案和村（社区）预案。功能区与乡镇（街道）等量齐观。之所以如此，是因为山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故和江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故等，均暴露出功能区存在基层监管空白和应急能力薄弱问题。
2013 年10月25日，国务院办公厅印发的《突发事件应急预案管理办法》规定，应急预案根据制定的主体，包括两大类：政府及其部门的预案以及单位和基层组织应急预案。前者包括乡镇（街道）预案，后者包括村（社区）预案，但没有包括功能区预案。这是对以往应急预案分类的一个超越，实现了完全以编制主体划线，凸显责任压实的理念。
2024 年1月31日，国务院办公厅发布了新修订的《突发事件预案管理办法》，预案分类较从前不变，依旧是以政府和非政府为界限，划分为两大类。其中明确“单位和基层组织应急预案包括企事业单位、村民委员会、居民委员会、社会组织等编制的应急预案”。
但是同为基层，作为政府的乡镇（街道）和作为自治性社会组织的村（社区）在突发事件中的角色与作用不同，预案的侧重点也有较大的差别。根据新修订的《突发事件预案管理办法》，乡镇（街道）预案的重点是“规范街道（乡镇）层面应对行动，侧重明确突发事件的预警信息传播、任务分工、处置措施、信息收集报告、现场管理和人员疏散和安置等”。功能区参照乡镇（街道）执行。“新总案”要求，乡镇（街道）、开发区、工业园区、港区、风景区等应当完善应急管理组织体系，明确专门工作力量，细化应急预案，做好本区域突发事件应对组织协调工作。
村（社区）应急预案的侧重明确风险点位、应急响应责任人、预警信息传播与响应、人员转移避险、应急处置措施、应急资源调用等内容。“新总案”提出，村（社区）应当提升监测预警、信息报告、先期处置和组织动员能力，依法健全应急工作机制，做好本区域应急管理相关工作。
归纳来看，乡镇（街道）与功能区的预案强调的是发挥行政职能，完善体系，加强组织、协调，明确应急专门力量。而村（社区）的预案则强调发挥自治的作用，开展社会动员，在早发现、早报告、早处置等方面，扮演对基层政府进行辅助、支持的角色。
根据《突发事件应急预案管理办法》，政府及其部门预案包括总体、专项和部门三类预案，但主要是指县级以上人民政府，没有对乡镇（街道）提出要求。这是因为基层处于应对突发事件的最前沿，无论应对哪一类突发事件，都需要调集各方面的资源及力量加以应对，不宜、也没有必要分得过细。此后发布的《意见》提出，相关部门要结合当地灾害事故风险特点，指导编制并动态修订上下衔接的乡镇（街道）综合应急预案、专项应急预案和简明实用的村（社区）应急预案，制定重点岗位应急处置卡，明确各环节责任人和应对措施。这是前后一致的。
国家对乡镇（街道）编制总体预案作出硬性要求，但实践中一些地方编制了乡镇（街道）总案。总案与综合预案是不同的。总体预案主要覆盖突发事件的全过程，承载着制度设计的功能，强调共通性。综合预案则是多个预案的合并，强调整合性。2024年11月，应急管理部组织编制了《乡镇（街道）和村（社区）应急预案编制管理百问百答》，提出总案适合人口聚集、风险种类多的乡镇（街道），预案编制可以采取一个总案加多个专项预案的模式。综合预案适合人口稀少、风险较为单一的乡镇。实践中，各乡镇（街道）根据自身的实际情况，编制一个综合预案或一个综合预案加上多个专项预案的模式。
总之，基层预案的编制要优先考虑方便、实用，不追求构建庞大的预案体系。在政府层面，可以借助综合预案、一剑定乾坤，也可以额外编制专项预案，或者以“总案+专项预案”的模式。不仅如此，村（社区）的预案要更加简明，便于公众理解和操作。有些地方认为，基层预案越多厚越好、越复杂就越扎实，其实是一个误解、误读，在实践中还会产生误导作用。有时，基层预案的有效还要辅之以明白卡，确保则责任分解到人、到户、到岗位。
基层是全部应急管理的基础。基层预案的编制要突出可操作性，以有效应急行动为导向，这是毋庸置疑的，也无可厚非。从形式上看，基层预案是简洁的，往往被要求体现：做什么？谁来做？怎么做？何时做？但是，基层的预案又必须做到内涵丰富，因为基层预案是国家预案体系的重要组成部分，既要体现当地的实际情况，又要注重上下贯通，形成一体应对突发事件的态势。
预案是分层次的，不同层级的预案作用与特征各有侧重：国家层面的预案体现政策性和指导性，省级预案要提出指导性和实用性，市县预案要提出针对性和可操作性。在基层，基层的预案主要作用是有效处置突发事件，强调的是简单性和实用性。新修订的《突发事件应急预案管理办法》强调：“乡镇（街道）、村（社区）应急预案的形式、要素和内容等，可结合实际灵活确定，力求简明实用，突出人员转移避险，体现先期处置特点。”
作为预案体系的组成部分，基层预案要“接地气”，也要“通天线”。不谋全局者，不足以谋一域，这在复杂性、系统性、极端性风险凸显的时代尤为如此。基层的微小突发事件，可能会非线性升级，产生“蝴蝶效应”，危及国家安全和社会稳定。因此，基层预案建设要体现国家构建大安全大应急框架的战略要求，为推动我国应急管理体系和能力现代化作出应有的贡献。
基层是党的执政之基和力量之源。2015年5月29日，习近平总书记主持第十八届中央政治局第二十三次集体学习时发表重要讲话，强调，维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化。公共安全与应急管理是同一硬币的两面。
基层既是国家安全体系和能力现代化的基础，也是应急管理体系和能力现代化的基础。在基层，健全大安全大应急框架就是要通过建立完善大应急体制机制，同时提升有效维护公共安全与国家安全的能力。一方面，让应急管理工作以总体国家安全观为统领与指导。另一方面，让总体国家安全观在基层落地生根。
“大应急”的主要特点是综合性。从应对主体上看，要在党的统一领导下，将政府、企业、社会力量整合起来，形成有效应对突发事件的共治网络。从应对行动来开，覆盖风险预防、应急准备、响应处置、恢复重建的全流程，其中风险预防与恢复重建两个阶段和常态社会治理相重合。从应对对象看，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，这四大类突发事件如果应对不力，都有可能危及政治安全，引发国家安全危机。健全基层大安全大应急框架下应急指挥机制，不仅有利于维护公共安全，也有助于维护国家安全。
基层预案形似干瘪枯燥的操作性措施，但要充满国家战略眼光的精气神，与国家总体应急要求相吻合。肢体的每一个动作都是神经中枢支配的结果。基层预案工作只有立足全局、立意高远，才能超脱“为应对突发事件事件提供行动方案”的局限。
>>有计划、有重点地组织对相关应急预案进行演练
“新总案”着力统筹发展和安全，全面贯彻总体国家安全观，构建大安全大应急框架。在“总体要求”部分强调：“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持人民至上、生命至上，坚持底线思维、极限思维，坚持预防为主、预防与应急相结合，全面贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，建立健全统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系，完善应急预案体系，压实各方责任，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，深入推进应急管理体系和能力现代化。”未来，基层应急预案编制要脚踏实地，更要仰望星空，将以上精神不可不扣地具象化为一个个切实可行的应急措施。
2024 年颁布的新修订的《突发事件应对法》将“突发事件应对工作坚持中国共产党的领导”写入其中，但该法主要是以“县级以上人民政府是突发事件应对的行政领导机关”的视角展开的。“新总案”中，党对应急管理的领导有了更为明确、具体的制度设计。“新总案”为应急管理固本培元、强化基层基础提出了新的要求，有助于基层预案管理凝魂聚魄。
坚持党的领导的全面性。发展是硬道理，安全也是硬道理。党委要管大事，应急管理也是大事和“国之大者”。“新总案”体现了党政同责、一岗双责的精神，将党委、政府一并列为突发事件应对的组织指挥主体和预案编制主体。在中国，党起到总览全局、协调各方的“定盘星”作用，统揽国家治理、包括基层治理，涉及治党治国治军、内政外交国防、发展改革稳定等方方面面。2020年发布的《中国共产党中央委员会工作条例》规定，“各级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关，武装力量，各民主党派和无党派人士，人民团体，企事业单位，基层群众性自治组织，社会组织等，都必须自觉接受党中央领导。”在应对突发事件，党的坚强领导可以打破条块分割、部门分割、地域分割、军地分割形成的藩篱，实现落实责任、统筹力量、整合资源，汇聚起磅礴之力。基层常态治理要发挥党建引领作用，应急预案工作更要如此。
坚持风险防范的前置性。进入新时代，我国在自然灾害方面，坚持“两个坚持，三个转变”，更加重视风险管理和综合减灾。在安全生产方面，更加重视推动双重预防控制机制建设，探索“一件事”全链条治理，以实现本质安全，努力做到“从根本上消除隐患，从根本上解决问题”。在消防救援领域，坚持“以防为主，防消结合”，大力推动“防消联勤”等举措，统筹发展和安全。“新总案”十分重视风险防控，将其作为一个新增的运行机制，强调县级以上地方党委和政府应当健全风险防范化解机制，将安全风险防范纳入基层网格化管理，按规定组织对各类危险源、危险区域和传染病疫情、生物安全风险等进行调查、评估、登记，加强风险早期识别和信息报告、通报。各地应当定期组织开展公共安全形势分析，必要时向社会通报。这些措施的目的都是要将风险消灭于萌芽之际、成灾之前。未来，应急管理向事前预防转型，需要将基层一线作为推动应急管理现代化的主战场。基层应急管理更需要立足于防早灭小，加强风险监测、研判与先期处置能力，防止“小险变大险、小灾变大难”。这要明确体现在预案编制中，变成一个个可以落地的制度与政策。
坚持社会力量参与的有序性。基层应急需要党建引领、政府主导、全社会参与。为了提升基层的先期处置能力，乡镇（街道）和功能区以及有条件的村（社区）可以单独建立或者与有关单位、社会组织共同建立基层应急救援队伍，发展壮大群防群治力量。如何让社会力量实现依法、有序参与？这是我国应急管理领域一个耐解的难题。“新总案”对此提出了规范性措施。平时，鼓励支持推动社会应急力量发展，健全参与应急救援现场协调机制，引导规范有序参与应急处置与救援行动。同时，健全各类应急队伍间的协作配合机制，加强共训共练、联勤联演和相关装备、器材、物资、训练设施等的共享共用，做好安全防护，形成整体合力。战时，所有进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥机构统一调度，其中相关应急力量按规定的指挥关系和指挥权限实施行动，确保相互衔接、配合顺畅。基层预案要通过更为详细的制度设计，体现上述要求，以平衡活力与秩序的关系，确保社会力量依法有序参与。
坚持应急预案的兼容性。基层预案的编制要增强“环境意识”和系统思维，强调整体协同，提升与上级、相邻预案的衔接性、兼容性。“新总案”强调：“各级各类应急预案应当做到上下协调、左右衔接，防止交叉、避免矛盾。应急管理部负责综合协调应急预案衔接工作，指导应急预案体系建设。”此外，各省总体应急预案及时抄送应急管理部。国家专项应急预案报批前，由牵头部门按程序与应急管理部协调衔接。各地各有关部门要做好相关应急预案衔接工作。这些规定设计的目的是避免预案冲突、预案“打架”，使其形成真正的体系，提升协同应急的能力。
预案平时要牵引应急准备，战时要协调应急救援行动。新修订的《突发事件应急预案管理办法》规定，乡镇（街道）应急预案报上一级人民政府备案，径送上一级人民政府应急管理部门，同时抄送上一级人民政府有关部门。村（社区）应急预案报乡镇（街道）备案。只有事先预案衔接，才能保障突发事件应对形成整体合力，进而避免小风险演化为大风险、局部风险演化为全局性风险、公共安全风险演化为国家安全风险，从而有力地维护公共安全和国家安全。
坚持预案演练的常态性。基层应急预案管理应全流程、全链条力戒的形式主义。预案编制前，不做风险评估、资源调查、案例分析，只靠“笔头功夫”，让预案成为纸上谈兵的一纸空文。预案编制后，长期束之高阁，不做修订与完善，让预案成为掩耳盗铃的自我麻醉剂。突发事件来临时，应急预案或被抛之脑后、或临时抱佛脚，难以发挥预设的作用。突发事件过后，不做复盘与反思，不把灾难的教训刻录进预案的“光盘”中，只把预案作为问责的“挡箭牌”“免死牌”“丹书铁券”。
常态性演练是检验预案有效性的重要手段。“新总案”要求，国家相关应急指挥机构或者各类应急预案牵头编制部门应当制定应急演练计划并定期组织演练。各地应当结合实际，有计划、有重点地组织对相关应急预案进行演练。各地各有关部门应加强应急演练场所建设，为抓实抓细培训演练工作提供保障。
演练是预案修订的重要基础。“新总案”还要求各地各有关部门应当加强应急预案的动态优化和科学规范管理，及时根据突发事件应对和演练评估结果对应急预案内容作出调整，定期组织对相关应急预案进行评估和修订，增强应急预案的针对性、实用性和可操作性。不仅如此，《意见》明确提出，乡镇（街道）和村（社区）每年至少组织1次以先期处置、转移避险、自救互救为重点内容的综合演练，高风险地区要加强防汛、防台风、避震自救、山洪和地质灾害避险、火灾逃生等专项演练。
练为战，不为看。应急演练要站在为中国式现代化提供坚实安全保障的高度，坚决杜绝“走过场”的“演戏”行为。近年来，国家层面开展的“应急使命”之所以发挥了重要的作用，就是因为演习的设计与组织尽心竭力，情景设计贴近实战。此外，基层应急演练还应该被融入地方综合演练的范畴，以增强协同应急、合成应急的能力。
