2024年9月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，引起广泛关注。从总体上看，这是新时代国家层面对提升基层应急管理能力作出的一个顶层设计，必将对我国树牢安全底线、筑牢安全底板起到重要的指导作用。如何理解“进一步”三个字？这是推动基层应急管理现代化的关键。为此，我们必须着眼于我国应急管理历史发展的全景，立足于应急管理体制改革的全局。
加强基层社会单元的应急管理能力
“基层”包括两层含义：一是基层社会单元，二是基层公共组织。在现代应急体系创设之初，我国重视的是基层社会单元。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，并于2006年的1月8日发布实施。这份重要的文件承载了国家对应急管理工作的主要制度设计。2006年6月15日，为深入贯彻落实国家总体应急预案，国务院办公厅颁发了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，强调要“提高基层应急管理能力。”“以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作”。这就是应急管理“四进入”的渊源，后来加上“家庭”，变成“五进入”。有的地方还推出“六进入”，把“进军营”也囊括其中。
从2005年到2007年三年来看，国务院应急办的工作重点分别落在了政府、企业和基层。2007年可以称为我国基层应急能力建设年。我国之所以如此重视基层应急管理能力的提升，其主要原因是：西方联邦制国家中央与地方分权，应急管理响应次序是自下而上的；我国行政体制具有大一统的传统，应急管理响应次序是自上而下的。而突发事件最佳的处置时机在早、在小。这就必须赋予基层社会单元应急管理的责任和能力，动员多元应急主体参与，形成社会共治之势。
2007年7月31日，国务院办公厅发布《关于加强基层应急管理工作的意见》，提出基层应急管理工作的五项重点任务和五个重点举措。其中，五项重点任务是：做好隐患排查整改、加强信息报告和预警、加强先期处置和协助处置、协助做好恢复重建和加强宣传教育和培训。五项主要措施包括：建立健全基层应急管理组织体系、完善基层应急预案体系、加强基层综合应急队伍建设、加快基层应急保障能力建设、尽快制定和完善相关法规政策。这份文件是对全国基层应急管理工作座谈会精神的贯彻，给了基层应急管理工作以准确的定位。基层应急管理工作并不是面面俱到，而是有所为、有所不为，要立足于“打早、打小、打初期”。
2007年，我国颁布并实施了指导应急管理工作的基础性、综合性法律《突发事件应对法》。11月13日，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话中再次强调，必须坚持强化基层、夯实基础，充分依靠人民群众战胜各种风险和灾害。预防突发事件的关键一环在基层，处置突发事件的第一现场也在基层。基层的应急能力是全部应急管理的基础。
2009年10月18日，国务院办公厅发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》，对基层应急力量发展提出了明确的要求。一些条款对今天我国切实提升基层应急管理能力依然具有适用性，如“坚持专业化与社会化相结合，着力提高基层应急队伍的应急能力和社会参与程度”“坚持立足实际、按需发展，兼顾县乡级政府财力和人力，充分依托现有资源，避免重复建设”。
在“一案三制”作为应急管理发展主题的时期，国务院应急办作为办公厅的内设机构，以国务院办公厅的名义发布了一系列重要文件，确立了我国基层应急管理发展的目标定位和基本方向。但是，应急管理基础薄、基层弱的状况一朝一夕难以改观。提升基层应急管理能力，既是一项紧迫的任务，又是一项长期的任务。
突出基层组织的应急能力建设
党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视统筹发展和安全，创造性地提出总体国家安全观，着力防范化解重大风险，致力于健全公共安全体系。2015年5月29日，习近平总书记主持第十八届中央政治局第二十三次集体学习时发表重要讲话，他强调：“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化。”从政治话语看，“公共安全”取代“应急管理”成为热词，其主要原因在于：一是更加强调主动，二是更加强调突出问题，如恐怖袭击、食品安全、空气污染等。但实际上，公共安全与大应急管理是同一硬币的两面。
在公共安全领域，防灾减灾救灾和遏制重特大生产安全事故是两个重要的突出问题。2016年12月9日，中共中央、国务院发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，特别强调严格落实企业主体责任。企业是基层社会单元之一。十天后，又发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，提出将基层应急救援队伍作为灾害应急救援力量体系的辅助力量；推进基层灾害信息员队伍建设；提高基层减灾和应急救灾装备保障水平；各级财政要继续支持开展基层减灾能力建设等。这两个高层次的文件为提升我国应对灾害事故两类高频次突发事件的能力奠定了坚实的基础。
2018年3月，我国开启党和国家机构改革的进程，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。我国在国家层面组建应急管理部，省、市、县三级地方政府相应设立了应急管理厅局。在乡镇（街道）改革中，国家对应急管理机构的设立并没有做统一的要求，而赋予其因地制宜、自行探索的空间。但从实践部门的经验看，许多地方将原来的安监站变为应急办。
2019年11月29日，习近平总书记在主持第十九届中央政治局第十九次集体学习时发表重要讲话，这是对应急管理体系和能力现代化的一次全面、系统擘画。对于基层应急，他强调：要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。
2020年初，新冠肺炎疫情暴发，我国基层卫生应急能力薄弱的短板凸显。2020年2月10日，习近平总书记在北京市指导基层一线疫情联防联控工作时强调，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。2020年9月8日，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中提出要加快补齐治理体系的短板弱项。其中，提到，要“夯实联防联控、群防群控的基层基础”“完善城市治理体系和城乡基层治理体系”。
2021年4月28日，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要“增强乡镇（街道）应急管理能力”“增强村（社区）组织动员能力”。在应急状态下，由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。基层包括基层单元和基层组织。以往的基层应急管理主要偏重于基层单元，现在的重点则是基层组织，主要包括作为行政权力的末梢—乡镇（街道）和基层群众性自治组织—村（社区）。2021年7月，郑州市发生“7·20”特大暴雨灾害，导致严重的人员伤亡和财产损失，其六大教训之一与基层相关，即：干部群众应急能力和防灾避险自救知识严重不足。
2022年7月27日，十三届全国政协第六十四次双周协商座谈会召开，主题是“加强基层应急能力建设”。时任中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋主持会议，他强调“要深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理工作的重要论述，坚持以人民为中心，坚持发挥我国政治优势和制度优势，坚持从实际出发、因地制宜，积极推进基层应急管理体系和能力现代化，筑牢保障人民群众生命财产安全和维护社会稳定的第一道防线”。
2024年2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》。9月21日，中办、国办正式下发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，明确基层的概念包括乡镇（街道）、村（社区）和功能区。
作者（左四）到基层调研
可见，进入新时代后，我国面临的突发事件风险形势更加错综复杂，同时社会结构也发生了新的变化，基层社会治理成为国家治理体体系和能力重要组成部分。2018年，根据十九届三中全会的统一部署，我国整合安全生产、防灾减灾救灾、应急救援职能，组建全新的应急管理部。加之基于对重大突发事件处置的反思，推动基层应急管理能力建设走深走实的呼声日高一日，其着力点不仅在于基层社会单元，还在于基层的公共组织，即基层的政府机构和群众自治组织。这样就可以发挥基层公共组织的作用，把基层社会单元的资源和力量整合起来，形成合力。如果说以前以社会单元为对象的基层能力建设是“强健手指”的过程，现代以公共组织为对象的基层能力建设则是“握指成拳”，因而体现“进一步”。
对“进一步”的深层次理解
如果仅仅把“进一步”理解为基层应急能力建设的重心从单元向组织的转移，这是比较肤浅的。“进一步”还表现为要求更高：一是要加强基层应急管理能力，同时又要给基层减负；二是要更好地统筹发展和安全；三是要在常态治理与应急管理之间实现平滑接转。
近年来，党中央站在厚植党的执政基础的高度，反复强调力戒形式主义、为基层减负。2019年被确立为“基层减负年”。但是，一些地方的形式主义屡禁不止，甚至出现以形式主义反对形式主义的现象，导致基层越减越“负”。在提升基层应急能力的过程中，要力戒各种形式主义，包括指尖上的形式主义，避免给基层下达干不了、干不好的应急管理任务。基层的应急管理事项多样而繁杂，包括防灾减灾、安全生产、消防、卫生防疫、综治维稳、食品安全等多个方面，需要立足现有、因地制宜，加强资源优化与整合。原因在于基层的许多议事协调机构已经取消了,而且一旦出现突发事件，党政领导毫无例外都会靠前指挥，并调动方方面面的资源和力量。因此，基层要在构建大安全大应急框架上下功夫。
提升基层应急管理能力，要更好统筹发展和安全，以有限的“水”泡出更多、更好的“馍”。一方面，要加强基层应急能力建设，有利防范应对重大风险；另一方面，又要便民利企，有助于优化营商环境。如果说以往基层应急要在发展和安全之间“走平衡木”，现在就需要“走钢丝”。
基层的常态治理与应急管理是一体两面。常态治理是应急管理的基础，但常态治理能力向应急管理能力转变，还需要有一个转换机制。突发事件来临时，常态治理会迅速转入应急状态；突发事件处置完毕后，基层又会快速恢复到常态运行的状态。结合更好统筹发展和安全，实现常态治理与应急管理的平滑接转。提升基层应急能力，首先是要为基层干部干事创业撑腰打气，鼓励其担当作为，创造性地开展工作。【本文是北京市社科基金重点项目“应急体制改革背景下构建首都城市综合防灾减灾体系研究”（20SRA001）的阶段性成果】
