目前，我国消防安全形势总体稳定，但稳中有忧，特别是小火亡人事件时有发生，暴露出基层火灾风险防范能力不强的问题。自2018年应急管理体制改革以来，基层火灾风险防范能力一直是消防管理的一块短板。因此，可以得出一个结论：“小火亡人”看似“黑天鹅”，实际是“灰犀牛”！提升基层火灾风险防范能力，是满足社会公众对消防安全更高追求的必然举措，与社会稳定密切相关。

   基层火灾风险防范能力薄弱的原因

　　应急管理改革将17万人的公安消防部队成建制地转隶到应急管理部门后，消防不再是公安的一个警种。此前，我国依托公安派出所构建了基层防火体系的底网。派出所民警熟悉千家万户，并且具有权威性。过去，公安派出所负责“九小场所”，消防负责重点单位，二者之间形成密切的配合关系。2021年4月29日，新修正的《中华人民共和国消防法》规定：公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。有人对“可以”二字提出质疑，认为过于宽泛的选择式表述，使得公安派出所不再对“九小场所”消防负责，致使“小火亡人”事故频发。

　　其实，修订前的《中华人民共和国消防法》相关表述也是“可以”，这点并没有变。治安与消防不再是公安一个屋檐下的不同警种，这对基层防火的影响从理论上说是存在的。毕竟，科层制组织运行讲求自身职责的边界性。但是，基层防火不是消防一家之事。消防脱离公安，不能成为派出所撤出消防工作的理由。改革前公安派出所在日常防火监督方面也存在着“顺势而为”、专业性缺乏的问题。况且，人数看似不少的公安派出所面临着维护治安、预防打击犯罪等繁重任务，基层消防属于较为“边缘化”的业务。因此，改革中消防隶属关系的变化，不应该成为基层防火能力弱化的主要原因。

　　随着经济社会的发展，新产业、新业态、新技术、新模式不断出现，火灾风险隐患点多、线长、面广，继续按照以往“保姆式”监管检查的模式，难以为继。按照“派出所退出，消防补位”的逻辑，基层建立消防工作站或实现防消联勤成为一个替代性的选择。笔者认为，这有助于强化基层防火能力，但依旧不是基层火患防范的根本之策。未来，必须落实“三管三必须”的原则并实现“全民消防”。

   构建全政府的消防治理模式

　　在2013年7月18日的中央政治局常委会上，习近平总书记对安全生产工作作出明确要求，要强化各级党委和政府的安全监管职责，强化中央企业的安全生产责任。习近平总书记还强调：“要严格事故调查，严肃责任追究。要审时度势、宽严有度，解决失之于软、失之于宽的问题。对责任痛处，让他们真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲剧重演。造成重大损失，如果责任人照样拿高薪，拿高额奖金，还分红，那是不合理的。”2013年11月22日，中石化输油储运公司潍坊分公司输油管线发生爆炸事故，共造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元。随后，习近平总书记在重要讲话中强调：“党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事。安全生产事关人民利益，事关改革发展稳定，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。”习近平总书记还强调：狠抓安全生产责任制落实。要强化“党政同责、一岗双责、失职追责”，追责不要姑息迁就。

　　自此，“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”成为新时代构建安全生产责任体系的根本遵循。“一岗双责”意味着各级党政干部在履行岗位业务工作职责的同时，按照“谁主管，谁负责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，履行安全生产职责。

　　消防安全管理要落实“三管三必须”的原则，消防既有专业性、技术性，又有社会性、公共性。消防工作和经济社会发展的各个部门全方位对接，追求的是公共消防安全。从根本上治理火灾风险隐患，离不开审批用地的自然资源部门、负责产品质量的市场监管部门、日常防火监督的公安派出所、建筑审验的住建部门及卫生、商务、民政等主管部门，还要压实属地责任和各方面的领导责任。

　　消防安全的全政府治理，必须强化消防作为一个事业的定位，发挥消防部门的“使能”作用，以消防综合监管牵动政府各部门的协同发力，压实各相关部门的防火责任并发挥其专业的优势。否则，一件事全链条治理中，消防就会从“牵头”变成“兜底”，消防就真的成了分身无术的“灭火队”。在基层，防消联勤要搞，消防工作站要建，公安派出所也“不能走”。在调研时笔者了解到，浙江省正着力构建警应消一体化的基地联动机制。消防要推动地方党委和政府，按照“三管三必须”的原则，把下沉到基层的各条线编织成一道无缝隙的“防火网”。消防强调综合监管，这不是为了避责、推责，而是因为力所不逮、事所不容。

   形成全民消防共治的态势

　　2001年发布的《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部61号令）中第三条规定：单位应当遵守消防法律法规、规章，贯彻预防为主、防消结合的消防工作方针，履行消防安全职责，保障消防安全。2017年，国务院办公厅发布的《消防安全责任制实施办法》第一条规定：为深入贯彻《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》和党中央、国务院关于安全生产及消防安全的重要决策部署，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，进一步健全消防安全责任制，提高公共消防安全水平，预防火灾和减少火灾危害，保障人民群众生命财产安全，制定本办法。2021年修正的《中华人民共和国消防法》第二条规定：消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制。消防安全不是消防救援部门一家的事，而是政府部门的共同责任。消防安全也不是政府部门的“独唱”，而是全社会的“大合唱”。

　　基层防火能力的提升，需要形成全民消防共治的态势，即人人有责、人人尽责、人人担责，风险治理收益共享。消防安全的收益是隐性的，安全不能彰显什么，但火灾却可以否定一切。这个观念必须非常明确、非常坚定、非常突出。要把消防安全的理念“内化于心、外化于行”，这离不开广泛的科普宣传、经常化的疏散演练。中办、国办《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》明确提出：“开展全国防灾减灾日、安全生产月、消防宣传月等活动。加强科普读物、动漫游戏、短视频等公众教育产品开发推送，采取案例警示、模拟仿真、体验互动、文艺作品等形式，深入推进安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及应急管理法律法规和防灾减灾救灾知识，培育安全文化。有条件的地方依托公共场所、各类场馆等因地制宜建设防灾减灾体验场所，常态化开展科普宣传和技能培训，强化对基层干部教育培训，提升社会公众风险防范意识和自救互救能力。”

　　总之，切实提升基层火灾风险防范能力、从根本上扭转“小火亡人”的局面，就必须站得高些、看得远些、想得深些、做得实些，创新消防治理模式，充分发挥消防救援部门综合监管的优势，带动全政府协同联动和全社会广泛参与。只有这样，才能彻底走出“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈，推动消防管理现代化进程迈上新台阶。

　　【本文系国家社科基金重点项目（21AGL031）和北京市社科基金重点项目（20SRA001）的阶段性成果】