按照党中央决策部署，从“十四五”时期开始，我国将通过三个五年的不懈奋斗，到2035年基本实现社会主义现代化。其中，“十五五”是承前启后的关键时期。2025年10月，党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为未来五年国家发展擘画了美好的战略蓝图。此后，全国各省（市、自治区）、市（区）党委纷纷发布地方版的“小蓝图”。2025年12月10日，中央经济工作会议召开，谋划“十五五”开局之年的经济工作。这些重要会议和文件都为应急管理事业的发展指明了重点方向。2026年1月5日，全国应急管理工作会议召开，明确了“十五五”时期应急管理部门工作的总体要求。到2035年，我国要形成与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急管理体系。

　　党的二十届四中全会明确，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化全面发力、夯实基础的关键时期。与此相应，我国应急管理事业要围绕“夯实基础”和“全面发力”而不懈奋斗。所谓的“夯实基础”，就是要聚焦对安全发展产生根本影响的领域，采取有力措施，补短板、强弱项、固基础、扬优势。所谓的“全面发力”，就是要加强应急管理改革成果的系统性集成性，实现应急管理能力的系统性突破、整体性提升，产生实质性的重要变化。“十五五”时期，我国应推动应急管理事业跨越式发展，在着眼点、着力点、着手点三个维度产生深刻的变化。

   着眼点：从强调确保公共安全向强调确保国家安全转变

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全工作，创造性地提出总体国家安全观。总体国家安全观的最主要特征是系统性、整体性。传统意义上讲，应急管理主要维护的是公共安全。公共安全一头连着国计民生，一头连着百姓福祉，与国家安全密切相关。公共安全升级为国家安全问题的标志是政治性。一旦重大突发事件发生并对政权安全、制度安全和意识形态安全产生影响，公共安全问题就会演化为国家安全问题。所以，进入新时代，应急管理的重要使命包括：一是确保人民群众的生命财产安全。二是维护社会稳定。而社会稳定就是国家安全的一个十分重要的指征。

　　在“十五五”时期，我国维护国家安全的任务更加复杂、艰巨。从总体上看，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素明显增多的时期。从国际来看，世界百年未有之大变局加速演进，世界变乱交织、动荡加剧，存在霸权主义、强权政治的现象。2025年以来，美国入侵委内瑞拉、觊觎格陵兰岛、剑指伊朗等一系列战略动作，都是国际形势变化的表现。从国内来看，改革发展稳定的任务异常繁重，特别是后疫情时期，我国经济下行压力加大、有效需求不足，在粮食、能源、重要矿产资源、产业链供应链、关键基础设施等重点领域存在着诸多风险隐患，影响国家安全。不仅如此，国内与国际形势的交织、耦合，加之新一轮科技和产业革命和来自自然界的风险挑战，有可能引发重大安全风险，进而迟滞中华民族伟大复兴的历史进程。

　　着眼点关乎认知，决定行动的方向。未来，要进一步立足世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，树牢战略思维和系统思维，推动大安全大应急框架的建立健全，将灾害事故防范与应对的基本经验扩散、转移到各行业、各领域、各部门。同时，防止灾害事故风险演变为社会风险和政治风险，防止各种风险彼此之间交织、叠加、互锁、互动， 防止公共安全风险演变为国家安全风险，为提高国家安全应急应变能力作出应有的贡献。

　　应急管理体系是国家安全五大体系之一，应急管理更加强调维护国家安全。第一，世界主要国家应急管理的前身为民防，即民事防御。它与军事防御一道，构成国防。国防是国家安全的重要组成部分。第二，21世纪的战争形态发生重要变化，消弭了传统安全和非传统安全的“色差”。2005年，美国海军陆战队作战发展司令部的詹姆斯·马蒂斯和弗兰克·霍夫曼首次提出了“混合战争”概念。混合战争综合运用传统军事力量和网络攻击、信息战、代理人战争、经济制裁、心理战、认知战等非传统手段，具有多维性、模糊性和非对称性等特征。进入21世纪后，美国、俄罗斯等大国不断将混合战争的理念投入实战，欧洲国家也加强了对混合战争威胁的防范。战争的样貌已经发生重大变化，俄乌冲突、美军三角洲特种部队在委内瑞拉的“斩首”都属于混合战争。当前，战争不仅表现为常规军事力量的对决，而核武器具有战略威慑的意义。混合战争模糊了战争与和平、军事与民事、军事行动与恐怖主义、应急与应战等概念的界限。例如，混合战争强调对能源、网络等关键基础设施进行人为破坏，其导致的后果如同灾害事故一样。又如，混合战争经常利用人工智能技术伪造、发布虚假信息，制造对象国民众心理和认知上的混乱，从而达到“不战屈人之兵”的目的，与重大突发事件的谣言、恐慌发生机理相同。

　　未来，应急管理要主动融入一体化国家战略体系和能力构建行动之中，推动军民深度融合，实现应急与应战一体化：统筹应急指挥与军事指挥，统筹应急动员与国防动员，统筹应急产业与军工产业，统筹应急物资储备和军事物资储备，统筹军事物流与应急物流等。应急管理作为平时经济社会发展与战时军事斗争的过渡态，一方面推动统筹发展和安全的落实；另一方面推动应急与应战一体化，更好地在边斗争、边备战、边建设中发挥更为重要的桥梁作用。

　　民心是最大的政治。我国着力构建的是中国共产党领导下的中国特色应急管理体系，可以发挥党的领导的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势和社会主义制度集中力量办大事的优势，整合一切力量和资源，穿透一切壁垒和藩篱，克服一切险阻与障碍，战胜一切风险和挑战。同时，我国应急管理体系以“两个至上”为基本价值遵循，最能彰显中国共产党人的初心和使命，最能赢得民心，可以塑造防范战时敌国心理战和认知战的强大韧性。

   着力点：推动公共安全治理模式向事前预防转型从局部到全面转变

　　着力点是提纲挈领的总抓手。党的二十大提出，推动公共安全治理模式向事前预防转型。进入新时代，我国在防灾减灾救灾领域按照“两个坚持，三个转变”的要求，更加注重风险管理和综合减灾。在安全生产领域，更加强调建立双重预防控制体系，把隐患治理挺在事故前面、将风险防范挺在事故前面，取得一定的成就。2026年1月5日召开的全国应急管理工作会议指出，“十五五”时期是我国应急管理处于治理模式向事前预防转型的关键时期。

　　笔者认为，公共安全治理模式转型的目标即实现本质安全。换言之，在风险治理探索的既有基础上，我国应构建基于风险的应急管理体系和能力，全面追求本质安全。换言之，这不仅是应急管理部门要实现转型、达到本质安全，全政府、全社会都要致力于推动公共安全治理模式的转型、实现本质安全，因为公共安全不是应急管理部门的“独角戏”。

　　1978年，英国化工安全专家特雷弗·克莱兹（Trevor Kletz）基于对重大化工事故的分析，提出了一种“本质更为安全”的理念，即以消除危险或降低危险程度来取代安全装置，进而降低事故的可能性和严重性。“本质安全”这个概念移植到我国，需要进行改造。国外“本质安全”主要是指设备或系统的高可靠性，即便是在人为操作失误或事故状态下，也可以正常运行。可见，它主要是指物理安全（safety），而不包括社会安全（security），而我国的本质安全同时包括物理和社会两类安全。

但是，我国的“本质安全”不是追求绝对安全，而是强调将安全的理念内嵌、融入经济社会发展的全过程，使得各领域的风险及整体风险在源头上可以得到控制，进而被限制在可以接受的范围内。统筹发展和安全是无限接近本质安全的重要手段，也是全面推动公共安全治理模式向事前预防转型的关键之举。

　　进入新时代以来，党中央强调“发展是硬道理，安全也是硬道理”，不断提升统筹发展和安全的战略重要性。习近平总书记在对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》出台进行说明时指出：“未来五年，我国各种不确定难预料的风险因素将明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨。”“十五五”时期，统筹发展和安全任务更加繁重，要在发展中固安全、在安全中谋发展，推动发展和安全良性互动、相得益彰，确保社会既生机勃勃，又井然有序。我们不能为了发展而忽视安全，也不能以安全为理由而妨碍发展，这是高质量发展和高水平安全的含义。发展是安全的前提，不发展或发展停滞是最大的不安全；安全是发展的保障，没有安全的保护，已经取得的发展成果也可能瞬间失去。有的地方在谋划“十五五”时期的发展时提出，要推动统筹发展和安全从有意识变成无意识、从方法论变成行动力。

　　在实践中，统筹发展和安全，关键在于怎么统筹。二者之间存在着张力，但基本上是对立统一的关系。从理论逻辑上讲，统筹不是没有可能。统筹发展和安全必须在以下四个方面下功夫，进而将“推动公共安全治理模式向事前预防转型”落实落地落细。

　　第一，转变理念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将安全工作摆在更加突出的位置，突出强调科学发展观视角下的“安全发展”，并创造性地提出总体国家安全观，以总体国家安全观引领安全。同时，进一步提出五大新发展理念，进一步发展了科学发展观，以新发展理念引领发展。发展和安全是两件头等大事，并且二者要良性互动、相得益彰。领导干部、特别是“关键少数”，要明晰“两个硬道理”，以“促一方发展、保一方平安”的责任担当，为续写经济快速发展、社会长期稳定两大奇迹作出贡献，两个方面不能有所偏颇。但是，发展易出显绩，抓安全需要预防为主、关口前移、久久为功，常常是隐绩，强调“没事才是本事”。领导干部要树立正确的政绩观，以功成不必在我的境界统筹发展和安全，不仅追求显绩，也要追求隐绩。

　　第二，思路变革。统筹发展和安全必须转变思路。一是要系统治理、综合施治，不能头痛医头、脚痛医脚，不能把前面的风险留给后面、放任本部门的风险扩散向其他部门，而要多部门齐抓共管、实现“一件事、全链条”治理。二是要依法治理，利用法律固根本、稳预期、利长远的作用，不断完善风险治理相关法律法规并严格执行。三是要数智赋能。例如，优化营商环境不能被理解为给安全生产、消防监督放水。实际上，这倒逼安全生产和消防监督放弃“安全不生产、稳定不发展”的简单粗暴做法，而以创新学会“走钢丝”，利用先进的大数据、云计算、人工智能等手段提升监管执法的质效，推动企业从“他律”向“自律”转变。四是要源头治理，提升经济社会发展抵御风险的韧性。在防灾减灾方面，发挥工程防范的作用。例如，随着雨带北抬，我国北方地区防洪排涝能力低、水利基础设施建设存在欠账等问题凸显，亟需提高韧性、降低脆弱性，以提高源头治理的能力。在安全生产方面，淘汰落后的工艺和装备，加大自动化减人、机械化换人的力度。

　　第三，体制机制创新。应急管理的首要责任是防范化解重大风险，而不是事后应对。应急管理不是应急管理部门一家之事，而是全政府、全社会的共同职责。构建大安全大应急框架是当务之急，新版国家总体应急预案就是应急框架的文本呈现。大安全大应急框架构建工作千头万绪，应当以完善应急指挥机制为切入点和突破口，实现“牵一发而动全身”的效果，进而产生倒逼效应。“十五五”时期，我国在构建大安全大应急框架下指挥机制方面要取得突破性进展，形成部门联合、军队协同、上下贯通、一体应对、直达基层的应急指挥部体系，推动“平时应急、战时应战”的能力得到极大提升。

　　第四，责任落实。责任是统筹发展和安全的“压舱石”，也是推动公共安全治理模式转型的重要推力。要将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求和“三管三必须”的制度设计贯穿于经济社会发展的全过程、各方面、各环节。特别是要建立风险防范绩效评估机制，落实风险责任倒查机制，让“防得住是硬道理”的理念落地生根，变成铁规矩、硬道理，从而使应急管理服务于国家重点安全领域和重大工程项目的风险防范。

   着手点：从应对常规性突发事件向着力提升完成急难险重任务转变

　　着手点往往是最为迫在眉睫的任务，是工作的切口。“十四五”时期，我国应急管理事业发展取得了长足的进步，常规突发事件应对能力不断增强。以安全生产为例，2025年，我国发生生产安全事故19884起，重大事故被控制在个位数字，特别重大事故零发生。由于当今时代的风险日益具有高度复杂性和不确定性，我国应急管理要树牢底线思维和极限思维，瞄准急难险重任务，切实提升极端性与复杂性突发事件应对能力。

　　要增强关键基础设施韧性。供水、供电、能源、通信、交通等关键基础设施对国民经济和城市运行而言是“生命线”。“十五五”时期，我国将超前布局新型基础设施建设，实现融合集成。同时，数字化、网络化、智能化的新型基础设施将快速发展。这些基础设施往往相互依赖，一旦出现局部扰动，就可能引发多米诺骨牌效应，产生系统性危机。为此，要着力提升关键基础设施的韧性，确保其在重大自然灾害、网络攻击等背景下可以安全持续运营或者快速恢复。不仅如此，关键基础设施要满足国防需求，在战争状态下要具备强大的抗毁能力。

　　要补齐农村应急管理能力的短板与弱项。农村防灾减灾、抗灾救灾能力薄弱，基础设施历史欠账较多，并且农村空心化与老龄化的叠加给应急管理提出了更为严峻的挑战。要将农村应急体系建设纳入乡村振兴战略之中，改善农村道路、电网、防汛抗旱和供水基础设施，彻底扭转不设防、低设防局面，提高农房安全性，提高农业减灾和减损能力，从而更加有效地维护粮食安全、生态安全、社会安全、国家安全。特别是要重点加强基层应急管理体制机制建设，提高农民安全素质和自救互救水平。

　　完善处置重大突发事件的机制。这主要包括：建设空天地一体化的监测预警网络，提高临灾靶向叫应能力。面向峰值需求，健全国家救灾物资储备调拨机制。借助国家发展低空经济的契机，在加强低空监管的同时，提高航空应急救援能力。针对巨灾大难，开展平急两用公共设施建设，健全应急避难场所体系。打造能源应急储备体系和应急广播体系。发展安全应急装备产业，破除“三断”等极端条件的束缚。开发巨灾保险，以市场化手段分摊灾害风险。鼓励建设区域综合性应急救援基地，因地制宜，补齐海上救援、边境口岸救援能力的短板，提高海外应急救援能力等。

　　总之，现代化是一个伴随着继承与断裂的过程，“十五五”不应仅是“十四五”的顺延。未来，应急管理事业发展要针对未来五年的国内外形势和社会风险变化，未雨绸缪，准确识变、积极应变、主动求变，改变着眼点、着力点和着手点，力求实现跨越式发展，为捍卫国家安全、维护公共安全提供更加坚实的支撑和保障。

　　【本文系国家社科基金重点项目“重大突发事件社会动员视角下提升我国供应链应急物资保障能力策略研究”（项目编号：21AGL031）】