城市社区应急管理内涵与特点

自新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记高度重视基层社区的疫情防控能力建设，强调社区是疫情群防群控、联防联控的关键，要推动防控资源和力量下沉，守严守牢社区这道防线。同时，社区作为社会的基层组织与治理单位，其应急能力提高也是实现国家治理能力及治理体系现代化的基础。提高社区应急管理效能无论是对常态化的疫情防控还是对社区建设可持续发展都具有重要意义。

　　城市社区突发公共卫生事件应对涵盖“城市社区”和“应急管理”两个词项，是为了应对突发性公共卫生事件，由城市社区应急管理主体开展的维护社区安全稳定的活动。城市社区突发公共卫生事件应急管理具有以下特点。一是应急管理主体多元，依靠社区内外各方力量，实现政府引导下的多元共动；二是社区应急管理工具的路径依赖性，传统的强制、动员、宣教等仍然是主要手段；三是学术研究相对滞后，与较早开展应急管理研究的国外相比，我国社区应急管理研究起步较晚，且以理论研究和零散实践探索为主；四是能力要求复合化，城市社区突发公共卫生事件应急管理除了专业医学知识指导外，还应当以动员能力为基础、组织能力为关键、协同能力为重点、技术能力为支撑、监督能力为保障。

城市社区应对突发公共卫生事件的现实困境

动员能力层面：宣教动员不到位，缺乏基层穿透力。公共卫生和应急知识普及教育是一项长期工程，而多数社区应急教育工作仅停留在应急时刻，缺乏持久深入基层的穿透力。一是知识更新滞后，常规宣传内容陈旧，主要针对居民用水用电用火等方面开展教育；二是宣教动员形式存在路径依赖，即使在“互联网+”时代仍然以布告栏、传单等方式为主，微信群等新兴手段宣传效果待提升；三是宣教动员人力资源有限，单纯依靠行政人员动员成本高，而居委会干部和志愿者人数有限，导致动员效率和号召范围受限。

　　组织能力层面：社区组织能力薄弱，权责分配不合理。由于突发性公共卫生事件的紧迫性和不确定性，社区需要在短时间内做出应急方案，涉及社区决策、资源配置、信息传递、生活物质保障、社区维稳等多个环节的组织协调。然而在防控实践中，各社区往往由于缺乏足够的正式权力和合法权威，对外资源调配能力薄弱，不能迅速、有效地组织起应急治理网络分担应急工作；对内而言，社区组织内部权责分配不合理，导致其任务分配存在空缺或重合，一线工作人员和志愿者普遍存在工作过载现象。

　　协调能力层面：垂直管理和横向合作机制存在缺陷。社区应急管理的垂直和水平管理体系过于复杂。一方面，纵向垂直协同中无论是命令传递还是资源流动，都面临因层级传递带来的滞后和失真风险，带来诸如人财物资源浪费、对疫情防控部署层层加码等政策执行变通现象，影响治理效果。另一方面，横向合作共享机制不完善，作为动态管理有效工具的信息手段有时反而会增加社区治理负担，比如群防群治网络中的社区物业和保安、巡逻队伍、志愿者和信息员等个体，往往肩负着同样的治安巡逻和信息采集工作，工作内容相同且缺少成果共享，“各自为战”造成了资源浪费，没有形成联动合力。

　　技术能力层面：信息化建设不充分，大数据使用意识不强。社区处于防控的第一线，人口密集，数据信息庞杂，可以说技术层面需要解决的核心问题就是信息问题。当前社区应急信息分析的主要矛盾是落后的技术手段无法有效应对过载的信息流，工作中心仍然放在信息收集、整理和传递过程，信息处置较多依赖社区干部工作经验和敏感性，大数据使用意识、习惯和技巧缺乏，容易造成数据多头来源、互相打架、主观臆断等现象。

　　监督能力层面：责任体系与问责机制不到位。一是社区突发公共卫生事件应对中责任体系划分不够清晰，对资金、物资、设备等应急资源，尤其是爱心物资的监管责任主体不明确，带来诸如贪污浪费甚至损害政府公信力的负面后果；二是囿于我国行政体制和上下级权力关系，社区层面往往难以开展强有力的问责，尤其是缺乏对领导干部的社会监督与责任惩戒，“一刀切”和推诿扯皮等问题时常扰乱疫情防控工作秩序。

城市社区突发公共卫生事件应急管理优化策略

　　夯实社区应急管理宣传教育基础，发挥社会组织动员能力。首先，重视突发公共卫生事件应急管理教育，增强群众危机意识与应急知识储备，可以针对社区具体情况制作通俗易懂的教育手册，拓宽宣传渠道，配合现代公共传播平台的辐射优势，打造文字、图片、视频多维立体的宣传效果。其次，提高社区动员能力，加大对社区志愿者、社区医疗服务人员、社区调解队伍等“社区特色”应急力量的动员，鼓励其发挥自身社群距离优势，根据社区群众需求精准提供服务。此外，增强群众自我保护和自救互助意识、做好实战动员演练、发挥业委会和社区网格员作用、组建互助联盟等措施，也有利于营造社区应急文化。

　　理顺权责关系，提高社区组织能力。首先，明确社区居委会、业委会和物业等正式组织的机构设置、人员配置与岗位职责，为应急管理提供基础支撑。其次，增强社区干部对居民自治小组等下辖非正式组织的号召力和凝聚力，发挥其桥梁纽带角色和对社区认知熟悉程度高、与居民联系密切等优势，建立二者稳定、牢固的信任关系和合作关系，在危机出现时凸显自治组织的治理优势。再次，保障志愿者组织利益。志愿者在突发事件处理过程中，能够积极配合专业队伍参与治安、宣传、救援等活动，但部分社区忽视志愿者的存在感和现实价值，志愿者难以拥有较强身份意识。应当增强对志愿者组织的精神认可，形成社区与志愿者之间的制度化、规范化合作关系，为志愿者提供相应保障和激励方案；在应急管理过程中对志愿者群体进行宣传，使社区群众在配合志愿工作的同时，主动充实后备志愿队伍。

　　建立跨部门协同机制，实现信息情报共享。一是赋予基层社区治理权力，以充分的灵活性和时效性，使其获得上级政府的信任和授权，加强决策者同社区基层的协调交流，鼓励具有基层特色的应急创新。二是建立跨部门协同机制，明确分配各部门权责，依据权责对资源进行合理配置。三是更大范围内实现信息情报共享。信息在不同平台和渠道中传播的时滞性和不准确，是谣言发酵原因。因此，应当构建专门的应急信息分享交流平台，整合相关单位建立统一信息管理平台并将社区纳入其中，方便社区利用该平台实现信息上传下达。

　　增强大数据意识，加强防控技术网络建设。数据技术的运用可以推进社区应急信息的及时精准处置，利用大数据能模拟事件状态、影响因素和未来趋势，有利于预警和紧急避险。应急防控体系是一项复杂系统的工程，需要在已有架构基础上，进一步优化防控资源配置，提升“大数据防控”思维理念，不断投入建设社区内部应急防控网和对外技术互通网络，用大数据信息技术实现对社区应急管理主动权的控制。

　　明确责任体系，严格执行问责机制。一是建立涵盖政府、社区部门、社会组织等各应急主体的权责清单，健全社区应急管理责任单位及其人员履职常态化机制，做到常态化防控和应急处置状态的有序衔接和精准切换。二是加强对社区应急管理中人员行为、物资使用、资源调配的监督。除现有正式监督机制外，还要充分发动社区成员的相互监督，发挥人民群众主体监督作用。三是完善责任追究机制并坚决执行问责。我国已在《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中规定了失职的行政责任或刑事责任，应当坚决执行，对不依法履职的单位或个人追查到底。四是建立针对突发事件的评估考核制度，社区应急评估体系应包括信息发布是否及时畅通、上下级联动反应是否迅速、防控信息沟通渠道是否多样流畅、防控举措是否到位、社区行动是否合乎群众需要等可操作指标，用细致的指标引导社区应急管理工作持续改进完善。

　　【本文系国家社会科学基金青年项目“网络时代我国参与式政策议程设置现代化研究”（20CZZ023）的阶段性成果】（作者孙峰系西北大学应急管理学院副教授，民政部政策理论研究基地合作单位副主任；曾雅琪系湖南大学公共管理学院研究生；高登晖系东北大学文法学院博士）